20 lat obowiązywania Rozporządzenia 261/2004 – ewolucja praw pasażerów lotniczych

Jakie były nadrzędne cele wprowadzenia rozporządzenia (WE) nr 261/2004 i czy z perspektywy czasu można uznać je za zrealizowane?

Główny cel rozporządzenia (WE) nr 261/2004 został zapisany w motywie 1 jego preambuły i mowa tu o konieczności zapewnienia wysokiego poziomu ochrony pasażerów jako konsumentów. Co do zrealizowania tego nie powinno być wątpliwości, bo omawiane rozporządzenie jest wyjątkowym aktem w europejskim systemie prawa i trudno doszukać się bardziej prokonsumenckich rozwiązań w innych europejskich czy rodzimych przepisach. W istocie, aby ubiegać się np. o odszkodowanie, pasażer musi przedstawić jedynie rezerwację lotniczą i podać swoje dane. Ciężar dowodu w pozostałym zakresie, czyli braku naruszenia praw pasażera lotniczego, spoczywa tylko na przewoźniku lotniczym.

Jakie są najistotniejsze korzyści i uprawnienia przysługujące pasażerom na mocy tych przepisów?

Tym powszechnie eksponowanym uprawnieniem rozporządzenia jest możliwość uzyskania odszkodowania w przypadku zakłócenia lotu, lecz należy mieć na względzie, że rozporządzenie to gwarantuje pełną ochronę pasażera w toku podróży. W przypadku wystąpienia zaburzenia rejsu pasażerowi przysługuje prawo do żądania od przewoźnika lotniczego m.in. lotu alternatywnego czy pełnego zwrotu kosztu biletu, zapewnienia wyżywienia, noclegu czy transportu. O ile inną kwestią jest faktyczne stosowanie niektórych przepisów przez linie lotnicze, rozporządzenie (WE) nr 261/2004 pozwala dochodzić w łatwy sposób zwrotu wszelkich dodatkowych kosztów powstałych w związku z brakiem zagwarantowania opieki przez przewoźnika lotniczego.

W jaki sposób unijne przepisy wpłynęły na kształt relacji pomiędzy przewoźnikami lotniczymi a pasażerami?

Bez wątpienia rozporządzenie wymusiło na liniach lotniczych podjęcie opieki nad pasażerem w toku jego podróży, formalnie z inicjatywy samej linii lotniczej, oraz zrównało pozycję przewoźnika i pasażera, która wcześniej była zaburzona na korzyść linii lotniczej jako przedsiębiorcy. Jako że rozporządzenie nakłada na przewoźnika lotniczego ciężar dowodu zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności w sytuacji zaburzenia lotu, czyli obowiązek wypłaty pasażerowi rekompensaty powstaje niejako automatycznie, zaś to przewoźnik sam musi zwolnić się z tego obowiązku, teoretycznie linie lotnicze są teraz obowiązane być aktywne w komunikacji z pasażerem.

Czy rozporządzenie zapewnia skuteczną ochronę, czy też istnieją obszary wymagające interwencji ustawodawczej?

W pierwszych latach istnienia rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Komisja Europejska stwierdziła niską skuteczność egzekwowania przepisów tego aktu, ale obecnie chyba można powiedzieć, że rozporządzenie to skutecznie chroni pasażerów. Jedyne luki prawne, których istnienie mogę stwierdzić na podstawie praktyki sądowej, to brak rozwiązania kwestii ciężaru udowodnienia opóźnienia lotu (pasażerowie nie zawsze mają dostęp do danych na temat wymiaru opóźnienia) czy prawa do odszkodowania w przypadku rezygnacji z lotu po wielogodzinnym oczekiwaniu w porcie lotniczym na wylot (obecnie wiadomo tylko, że jeżeli pasażer zrezygnuje z lotu zaraz po przybyciu na lotnisku i stwierdzeniu wielogodzinnego zaburzenia lotu, odszkodowanie nie jest należne).

Z jakimi wyzwaniami wiązało się egzekwowanie przepisów rozporządzenia na przestrzeni ostatnich dwóch dekad?

Jak wspomniałem, w pierwszych latach obowiązywania stwierdzono niską skuteczność rozporządzenia, a wynikało to z braku świadomości prawnej pasażerów, nieistnienia organów państwowych egzekwujących realizowanie praw pasażerów, dużych luk prawnych rozporządzenia czy odmiennej interpretacji przepisów przez poszczególne państwa członkowskie. Głównym problemem był przede wszystkim brak orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który precyzuje wykładnię przepisów rozporządzenia. Należy mieć na względzie, że rozporządzenie (WE) nr 261/2004 jest bardzo krótkim i ogólnym aktem prawnym. Orzecznictwo TSUE jest nierozerwalną częścią tego rozporządzenia i dziś nie sposób znaleźć sprawy sądowej, którą rozstrzygałoby się na podstawie samych przepisów rozporządzenia, bez odwoływania się do jakiegoś orzeczenia Trybunału. Choćby prawo do odszkodowania za opóźnienie lotu przekraczające 3 godziny wynika z orzecznictwa TSUE, nie bezpośrednio z rozporządzenia (WE) nr 261/2004, a to dziś chyba najczęstsza podstawa roszczenia odszkodowawczego pasażerów.

Jakie są najczęstsze przypadki naruszeń praw pasażerów w praktyce zawodowej?

Oczywiście jest to bezpodstawna odmowa wypłaty odszkodowania, bo też najczęściej akurat prawo do tego świadczenia przysługuje pasażerom. W tym aspekcie trudno wskazać tylko kilka najczęstszych przyczyn, które stanowią podstawę dla odmowy wypłaty odszkodowania przez przewoźnika lotniczego z tytułu zaburzenia lotu albo i dla odmowy samego rozpatrzenia żądania pasażera, albowiem katalog takich przyczyn kończy się tam, gdzie kończy się wyobraźnia.

Pozostałe częste przypadki, które przychodzą mi na myśl, to brak zagwarantowania pasażerowi lotu alternatywnego w najbliższym możliwym terminie, przez co pasażer musi samodzielnie zakupić bilet lotniczy na inny lot; wypłata zwrotu kosztu biletu czy odszkodowania w formie bonu czy środków na zakup innego biletu u danego przewoźnika zamiast żądanej wypłaty w formie pieniężnej bądź to odmowa zapewnienia opieki pasażerom w czasie ich oczekiwania na zaburzony lot, np. brak wydania vouchera na wyżywienie czy zagwarantowania noclegu w hotelu.

Czy w poszczególnych państwach członkowskich UE występują różnice w skuteczności egzekwowania praw pasażerów?

We wszystkich krajach członkowskich obowiązują te same przepisy i raczej wszystkie państwa stosują się w dużym stopniu do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, więc na zróżnicowaną skuteczność egzekwowania przepisów rozporządzenia wpływ mają raczej wymogi formalne stawiane przez sądy niektórych krajów. Oczywiście mowa tu z perspektywy osoby (np. pasażera), która chciałaby wszcząć postępowanie w obcym kraju (bo nie zawsze możliwe jest dochodzenie odszkodowania w Polsce). Jako taki "skomplikowany teren" w szczególności Grecja przychodzi tu na myśl, gdzie pozew może złożyć jedynie grecki adwokat, a w dodatku wyłącznie osobiście w siedzibie sądu, co w praktyce uniemożliwia zagranicznym pasażerom dochodzenie roszczeń. Przykładowo Irlandia też wydaje się być trudnym terenem pod względem możliwości samego wszczęcia postępowania w tym kraju, nie wiem natomiast, czy ma to związek z silną pozycją jednej z rodzimych linii lotniczych, czy tak po prostu w tym państwie dochodzenie roszczenia odszkodowawczego jest bardziej skomplikowane.

Jakie środki podejmują instytucje unijne i krajowe w celu zapewnienia przestrzegania przepisów przez linie lotnicze?

Sama Unia Europejska przede wszystkim wprowadziła rozporządzenie (WE) nr 261/2004, co w skali światowej stanowiło przełom w zakresie ochrony praw pasażerów. Obecnie przestrzegania przepisów pilnują organy administracyjne państw członkowskich, np. w Polsce odpowiedzialny za to jest Urząd Lotnictwa Cywilnego. To przepisy na poziomie krajowym regulują zakres kompetencji takich organów – do 2019 r. Urząd Lotnictwa Cywilnego nakładał na przewoźników kary administracyjne za brak przestrzegania poszczególnych przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. No i oczywiście krajowe sądy wtórnie egzekwują przepisy. Na poziomie europejskim istotną rolę ma Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który precyzuje wykładnię poszczególnych przepisów rozporządzenia.

Czy przewoźnicy lotniczy wykazują się wystarczającą świadomością prawną w zakresie spoczywających na nich obowiązków?

Na pewno taką świadomość mają ich księgowi. Samo rozporządzenie jest drobnym aktem prawnym, a w praktyce stosowane są tylko jego pojedyncze przepisy. Nie wątpię więc, że linie lotnicze mają wystarczającą świadomość obowiązków z nich wynikających. Inną kwestią jest natomiast to, czy do tych obowiązków się stosują – jeżeli nie, to raczej świadomie, ograniczając pewne koszty prowadzenia działalności lotniczej, jak choćby nie gwarantując pasażerom noclegu w przypadku konieczności oczekiwania przez nich na zaburzony lot przez noc.

W jaki sposób branża lotnicza postrzega unijne regulacje – jako standard ochrony czy dodatkowe obciążenie?

Poszczególni przewoźnicy lotniczy państw członkowskich Unii Europejskiej co jakiś czas sygnalizują, że nakładanie dodatkowych obowiązków na te linie zmniejsza ich konkurencyjność w stosunku do pozaeuropejskich linii lotniczych. Co więcej, niektóre byłe linie lotnicze twierdziły, że to właśnie obciążenia wynikające z roszczeń odszkodowawczych miały wpływ na ogłoszenie przez te linie upadłości. To rozporządzenie w pewnym stopniu uderza w branżę lotniczą, więc trudno oczekiwać, że będzie ono postrzegane jako korzystne, przy czym słowa te naturalnie właściwe są tylko z perspektywy linii lotniczych. Opór ze strony lobby przewoźników lotniczych przeciwko istnieniu przepisów mających za cel ochronę pasażerów widać w szczególności w USA, gdzie do dnia obecnego pasażerowie nie cieszą się analogicznymi prawami jak pasażerowie europejscy, choć dyskusja na ten temat toczy się tam od wielu lat. Patrząc jednak całościowo, a nie tylko z punktu widzenia linii lotniczej, rozporządzenie (WE) nr 261/2004 nie stawia jakichś wygórowanych wymogów przewoźnikom. Linie lotnicze zresztą kompensują koszty związane z koniecznością wypłaty odszkodowań podwyższeniem cen biletów.

Jakie zmiany organizacyjne musiały wdrożyć linie lotnicze, aby sprostać unijnym wymogom?

Oczywista była konieczność stworzenia kanałów komunikacyjnych do zgłaszania roszczeń odszkodowawczych, a zatem także zatrudnienie dodatkowych osób do obsługi żądań pasażerów. Zaistniała również konieczność zamieszczania przez przewoźników informacji dotyczących praw pasażerów. Faktycznie zaś linie lotnicze musiały zacząć szukać równowagi między ciasną organizacją harmonogramu lotów a możliwością wystąpienia opóźnień, co wiąże się z koniecznością wypłaty odszkodowania pasażerom. Obecnie przewoźnicy muszą tak ustalać siatkę lotów, by pozostawiać odpowiednie bufory pomiędzy lotami na ewentualne redukowanie powstałych opóźnień, nie skupiając się wyłącznie na możliwie jak największym zagęszczeniu siatki lotów, umożliwiając tym samym zwiększenie sprzedaży. Tu warto wspomnieć, że na samym początku obowiązywania rozporządzenia linie lotnicze odpowiadały tylko za odwołanie lotu, więc zamiast odwoływać go, przedłużały one opóźnienia np. do kilkudziesięciu godzin. W konsekwencji pasażerom nie przysługiwało prawo do odszkodowania, bo teoretycznie kilkudziesięciogodzinne opóźnienie lotu nie jest tożsame z jego odwołaniem, mimo braku faktycznych różnic z punktu widzenia pasażera.

Jakie działania podejmują przewoźnicy w celu minimalizacji ryzyka konieczności wypłaty odszkodowań?

Jak już wcześniej mówiłem, organizacją siatki lotów czy zabezpieczaniem np. awaryjnych maszyn lotniczych, przy czym to wiąże się z dodatkowymi kosztami dla linii lotniczej lub utratą potencjalnych zysków. Pozostałe działania przewoźników, które przychodzą mi na myśl, są już na granicy prawa – to np. proponowanie bonów zamiast odszkodowania czy zawieranie niekorzystnych dla pasażera ugód. No i oczywiście na etapie postępowania reklamacyjnego jest to ignorowanie żądań pasażerów bądź powoływanie się na lakoniczne czy nawet nieprawdziwe przyczyny zaburzenia lotu.

Czy na przestrzeni ostatnich lat można zaobserwować wymierny wzrost świadomości prawnej wśród podróżujących?

Z roku na rok można zauważyć, że coraz więcej osób dochodzi swoich praw – czy to samodzielnie, czy za pośrednictwem firm w tym się specjalizujących. I mowa tu niezależnie od kwestii, że coraz więcej podróżujemy samolotami. W pierwszych latach działalności firm zajmujących się dochodzeniem odszkodowań lotniczych widać było, że zgłaszają się głównie osoby młode. Obecnie rozpiętość wiekowa jest bardzo duża, co wiążę z samym zwiększeniem świadomości prawnej pasażerów, i również osoby starsze decydują się na dochodzenie roszczeń. Zgłoszenie się np. do samego pośrednika w dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych nic nie kosztuje, toteż dziś nie ma żadnych przeszkód, które stawiałyby którąś kategorię pasażerów w gorszej pozycji w stosunku do innych – czy to pod względem finansowym, czy ze względu na miejsca zamieszkania.

Z jakimi mitami i nieporozumieniami najczęściej spotykają się pasażerowie dochodzący swoich praw?

Przede wszystkim rozporządzenie (WE) nr 261/2004 przyznaje zryczałtowane odszkodowanie, którego wysokość da się ustalić zero-jedynkowo na podstawie określonych, obiektywnych czynników – dystansu czy wymiaru opóźnienia. Nie jest to zatem stricte odszkodowanie w rozumieniu polskiego kodeksu cywilnego, gdzie wylicza się indywidualną szkodę pasażera, a przypomina to karę umowną i stanowi zadośćuczynienie za utratę czasu. Tym samym okoliczności towarzyszące przyczynie zakłócenia lotu nie mają wpływu na wysokość odszkodowania. Fakt, że np. pracownicy linii lotniczej byli niemili, podróż była stresująca czy ilość wydanej pasażerom wody była zbyt mała, nie wpływa jakkolwiek na wysokość odszkodowania. Dodatkowo często pasażerom trudno zrozumieć, że okoliczności mające miejsce w czasie lotu w rotacji, czyli lotu poprzedzającego ich lot, ale wykonywanego tą samą maszyną lotniczą, również mogą wpłynąć na uwolnienie się przewoźnika lotniczego od odpowiedzialności odszkodowawczej. Przykładowo awaryjne lądowanie lotu w rotacji z powodu jakiegoś przypadku medycznego na pokładzie stanowi nadzwyczajną okoliczność i bez znaczenia przy tym jest obserwacja pasażera, że inne loty w miejscu jego wylotu odbywały się normalnie.

Czy pasażerowie chętnie egzekwują swoje prawa, czy częściej rezygnują z dochodzenia roszczeń?

Jak już uprzednio wspominałem, współcześnie różne kategorie pasażerów korzystają z usług firm zajmujących się dochodzeniem roszczeń od przewoźników lotniczych. Biorąc pod uwagę, iż dochodzenie roszczenia odszkodowawczego może nic nie kosztować, da się zauważyć, że obecnie pasażerowie nie rezygnują ze swoich roszczeń. Co mogłoby odwieść pasażera od dochodzenia odszkodowania, to fakt konieczności skierowania sprawy do sądu. I oprócz samej trudności w samodzielnym prowadzeniu postępowania sądowego, występuje kwestia finansowa – konieczność poniesienia opłaty od pozwu czy ryzyko konieczności zwrotu kosztów sądowych przewoźnikowi w przypadku przegranej. W tym zakresie jednak pasażerowie mają obecnie na rynku szereg opcji – działać samodzielnie, przez profesjonalnego pełnomocnika czy za pośrednictwem firm odszkodowawczych.

Jakie kroki można podjąć, aby skuteczniej edukować pasażerów w zakresie przysługujących im uprawnień?

Linie lotnicze mają wynikający z rozporządzenia (WE) nr 261/2004 obowiązek informowania pasażerów o przysługujących im prawach. Wykonują go nade wszystko poprzez umieszczanie plakatów na lotniskach, przy czym oczywiście wielu pasażerów ignoruje takie treści, traktując je jako reklamy. Poza tym co najwyżej kampanie informacyjne prowadzone przez organy publiczne mogłyby zwiększyć wiedzę pasażerów o przysługujących im prawach, przy czym wydaje się, że świadomość prawna w tym zakresie jest stosunkowo duża.

Czy istnieje pilna potrzeba nowelizacji rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w obecnych realiach rynkowych?

Od kilkunastu lat istnieje projekt nowego brzmienia rozporządzenia (WE) nr 261/2004, uwzględniający m.in. prawo do odszkodowania w przypadku opóźnienia lotu, ale nie wydaje się, by w najbliższym czasie nastąpiła jakakolwiek nowelizacja przepisów. Luki prawne, które miały być rozwiązane poprzez ww. nowelizację, zostały już ograniczone dzięki orzecznictwu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i wydaje się, że przepisy rozporządzenia obecnie skutecznie chronią prawa pasażerów. W mojej ocenie do rozwiązania pozostaje przede wszystkim kwestia ciężaru udowodnienia faktu opóźnienia lotu, o której już wcześniej mówiłem, a która stanowi obecnie główny argument (tj. brak udowodnienia opóźnienia przez pasażera) przewoźników w postępowaniach sądowych, gdy ci nie mają uzasadnienia dla odmowy wypłaty odszkodowania pasażerowi. Ten problem jednak można rozwiązać – podobnie jak inne – orzeczeniem TSUE, a niekoniecznie nowelizacją przepisów.

Warto mieć też na względzie, że od początku obowiązywania rozporządzenia wysokość odszkodowania nie była waloryzowana. Z perspektywy pasażera korzystającego z firmy odszkodowawczej wiąże się to ze wzrostem prowizji pobieranych przez te firmy na przestrzeni lat – koszty prowadzenia działalności przez te wszystkie lata obowiązywania rozporządzenia znacząco wzrosły, zaś wysokość odszkodowania czy zwracanych kosztów sądowych pozostaje niezmienna. Tym samym pasażerowie otrzymują w praktyce coraz to niższe rekompensaty, jeżeli decydują się na usługi firm zajmujących się dochodzeniem odszkodowań. W przypadku odmowy wypłaty odszkodowania przez linię lotniczą nie ma zaś innej skutecznej metody dochodzenia roszczeń jak droga sądowa – która jest drogą kosztowną i skomplikowaną.

Jakie nowe wyzwania mogą stanąć przed rynkiem lotniczym w kontekście przestrzegania praw pasażerów?

W pierwszych latach obowiązywania rozporządzenia (WE) nr 261/2004 widać było, że problemem jest dowolna interpretacja poszczególnych przepisów przez linie lotnicze, dokonywana przez nie na ich korzyść. Na szczęście Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest cały czas aktywny i – jak na standardy prawne – na bieżąco rozwiązuje poszczególne problemy rodzące się w relacjach między pasażerem a przewoźnikiem w kontekście rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Nie widzę toteż jakichś znaczących zagrożeń dla europejskich pasażerów czy wyzwań dla branży lotniczej.

Czy rozwój nowych technologii w lotnictwie może wpłynąć na stosowanie i wdrażanie omawianego rozporządzenia?

Być może nowe technologie wpłyną np. na zwiększenie przepustowości powietrznej poprzez automatyczną koordynację ruchu lotniczego przez systemy komputerowe (co już funkcjonuje w pewnym stopniu), co pozwoliłoby zmniejszyć częstotliwość opóźnień z powodu restrykcji służb zarządzających ruchem lotniczym, które – obok trudnych warunków meteorologicznych – są najczęstszą przyczyną opóźnień lotów pasażerów z powodu nadzwyczajnych okoliczności. A zatem pośrednio takie zmiany miałyby skutek na stosowanie rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Nie znam jednakże żadnych przewidywań konkretnie w materii omawianego rozporządzenia w kontekście nowych technologii.

Czy zmiany klimatyczne i rosnąca liczba ekstremalnych zjawisk pogodowych wymuszą zmiany w regulacjach?

Ekstremalne zjawiska pogodowe stanowią i bez wątpienia zawsze będą stanowić nadzwyczajne okoliczności zwalniające przewoźnika lotniczego z odpowiedzialności odszkodowawczej (przewoźnicy bowiem nie mają wpływu na istnienie takich zjawisk), toteż ewentualne zwiększenie częstotliwości takich ekstremalnych zjawisk nie wpłynie jakkolwiek na stosowanie rozporządzenia – po prostu linie lotnicze częściej będą zwolnione z obowiązku wypłaty odszkodowania. Nie widzę tym samym związku zmian klimatycznych z rozporządzeniem.

Jakie są długoterminowe prognozy dotyczące ewolucji systemu ochrony praw pasażerów w Unii Europejskiej?

Unia Europejska w skali globalnej wdrożyła szereg pionieryjnych rozwiązań w kwestii ochrony praw pasażerów. Zakładam, że kierunek ten będzie kontynuowany, i nie wyobrażam sobie, żeby Unia Europejska np. wycofała się z rozwiązań gwarantowanych rozporządzeniem (WE) nr 261/2004. W szczególności, że to jeden z niewielu prokonsumenckich aktów na poziomie europejskim istniejących w świadomości obywateli państw członkowskich. Wręcz przeciwnie, inne państwa zaczęły naśladować Unię Europejską (oraz Islandię, Liechtenstein, Norwegię i Szwajcarię) i analogiczne rozwiązania można znaleźć już m.in. w Arabii Saudyjskiej, Brazylii, Chinach, Indiach, Kanadzie, Turcji czy Wielkiej Brytanii, niedługo w Australii i w niedalekiej perspektywie być może też w Stanach Zjednoczonych. Wydaje się przy tym, że Unia Europejska będzie w najbliższym czasie regulowała inne, dotychczas niesprecyzowane obszary działalności przewoźników lotniczych, jak np. kwestię ujednolicenia dopuszczalnych wymiarów bagażu podręcznego, co do których ustalenia linie lotnicze mają obecnie wolną rękę.